国有企业产权制度改革初探

国有企业产要制度改革初探

【摘要】：中国国有企业因其总体容量的庞大和涉及范围的广泛，在中国的经济发展和建设中有着举足轻重的地位，党的十五大报告明确指出：搞好国有企业改革，对建立社会主义市场经济体制和巩固社会主义制度，具有极为重要的现实意义。而国有企业改革的关键在于产权制度改革，它是经济体制改革的核心，也是建立现代企业制度的前提和基础。本文通过对产权制度弊端的分析，得出传统产权制度由于政企不分，行政化管理，致使企业机制僵化，没有活力，利益约束下的国有企业改革由于没有进行产权关系根据性变革，单纯地从放权让权和加强利益刺激入手，有效的激励和约束机制难以形成，国有企业产权制度的改革，必须明确产权主体及相互间的权责关系，形成有效的代理机制，健全激励和约束机制，优化产权结构，不断进行管理创新

〔关键词〕：产权制度 约束软化 监督机制 产权效率 法治

目录

国有企业产要制度改革初探1

一、对国有企业产权制度历史变迁的回顾2

二、国有企业产权制度的改革弊端剖析3

（一）政企不分，政资不分、产权不清问题仍然没有得到根本解决。4

（三）产权制度改革的推进手段及方式带有局限性。6

（五）、法律运行不畅，执法环境不好7

（六）、国有企业产权改革缺乏有效的监督机制8

（八）产权制度约束软化10

三、国有企业产权改革的几点思路11

一、对国有企业产权制度历史变迁的回顾

在传统计划的经济体制下，国有企业是政府附属物，“国家所有，国家经营”，国家对企业包供包销，统一安排职工就业，个人分配实行大锅钣，严均主义。国家有企业的各项权利掌握在国家手中，产权制度是一种封闭的、单一所有制。针对这种现状，1979年开始的国有企业改革首先是“放权让利”，企业开始有了一定的自主权，比如财产使用权。但由于这一阶段的改革是在不触动企业财产关系的前提下进行的行政性分权让利，产权制度并无实质性变化。到1986年、1987年，企业开始实行所有以与经营权分离的承包制，这种“两权分离”的承包制在初期由于分配与企业的经济利益直接挂钩，所以起到了一定的积极作用。但因承包制是在承认现有产权制度前提下的一种“两权分离”，虽然使产权的各项权利有了某些分离，但依此形成的企业财产经营权，实际上仍是一种行政性分权，传统产权关系仍未改变。从1991年第二轮承包来看，短期行为问题已比较明显地显露出来。在这一时期，发展企业集团也被当作一条搞活国有大中型企业，增强企业活力的重要途径提出来，但由于在不触动产权关系，坚持“三不变”的前提下组建企业集团，也只能是松散型的或是行政捏合式的联合体，企业集团的功能和优势仍未发挥出来。1992年出台的《全民所有制工业企业转换经营机制条例》中“能换经营机制”成为国有企业改革热点。它明确了企业必须转换经营机制，政府必须转变职能，实行政企分开。该条例实施后，企业自主权逐渐落实，但同样未承认企业法人产权，企业只能是相对独立的商品生产者和经营者，仍不可能实现自主经营，自负盈亏，自我发展，自我约束，这一时期产权制度与现代企业产权制度仍相去甚远。

从1993年11月十四届三中全会《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出“转换国有企业经营机制，建立现代企业制度”以来，国有企业才开始由“工厂制”改造成公司制，明确企业拥有法人财产权，这标志着现代企业制度的形成。

二、国有企业产权制度的改革弊端剖析

市场经济是法治经济，国有企业改革作为社会主义市场经济建设过程中的一个重要阶段，其改革的每一步都要有与之配套的法律法规，以保证改革沿着规范化、健康、有序的方向进行。反思我国的国有企业产权制度改革十几年进程，从放权让利、利改税、两权分离，承包经营责任制到建立现代企业制度，尝试了多套改革方案，但以往的放多改革措施对搞活国有企业并无突破性进展，究其原因在于政企不分，政资不分，政府与国有企业之间的产权关系并没有得到根本性的改革，没有真正建立起一整套产权方面的法制制度。因此，从这个角度讲，有必要重新对国有企业产权制度改革进行反思、总结。

（一）政企不分，政资不分、产权不清问题仍然没有得到根本解决。

由于在改革过程中，没有有效地将政府作为所有者职能与政府作为社会经济管理职能分开，政府与企业的产权关系仍然不清，第一阶段实行扩大企业自主权，利润留成办法，虽然对统收统支体制进行了改革，但只是一种小修小补，并未触动旧体制的产权格局，企业仍然是政府的附属物。在进行“利改税”时，将国有企业利润上缴改为征收企业所得税，希望以此来实现国有企业分配关系的规范化，但这种做法实际上是政府放弃了国家对国有资产的所有权，放弃了国家收取国有资产收益的权利，结果造成了政府对国有资产所有权的弱化和政府通过政治权力对国有企业干预的过分强化。实行承包经营责任制，虽然发包方与承包方之间在部分产权上比较明晰，但对承包方的产权利用和控制上并未解决好，政府作为发包方与承包方的企业之间的地位仍然不平等。政府往往强制企业签订承包合同，通过对企业核定基数和规定诸多指标等方式进行干预，政府的所有权与经营权两者重合的深层次问题仍未解决。以转换企业经营机制为目标的改革，虽赋予企业14项权利，对其实行国家统一所有，政府分级管理，确立了企业法人财产权，明确了政府与企业之间的责权制，从此达到转换企业经营机制的目的，但并没有成功，究其主要原因是政企仍然不分，产权关系依然摸糊，政企不分开，产权关系不清晰，国有企业改革就没有出路。

（二）、国有企业改革过程中，对法治重视不够，对制度建设的必要性还缺乏足够地认识。

法律作为制度保障的主要形式，它具有长期稳定、公平安全的保障作用，这是国有企业产权制度建设的基本要求。一方面，企业作为产权交易的主体，它必须拥有可以自由支配和自由转让的产权，这种产权必须是独立的，排他性的，必须是明确界定的，这就需要用法律来规范.回顾我国国有企业改革的历史进程，国有企业与政府之间的产权关系只是在法律上做了原则的规定，即国有资产的产权归国家所有，但没有解决好所有权与经营权之间的产权关系问题。同时在产权动作过程中，由于所有者缺位，出现了“内部人控制”问题。另一方面，从产权的内部结构和运行情况看，产权的运行必须有一个健全的监督制约机制，要有一个权威的机构来动作，以此来保证所有权对经营权实行有效的监督，防止经营者侵吞所有者财产利益，而我们在改革过程中并没有有效地通过制度创新，法律规范来解决国有企业公司制改造过程中出现“新老三合”并存，相互矛盾扯皮问题，再者，所有者代表的行为是否合理，是否符合所有者的意愿和要求，怎么衡量？要保证其代理人的行为与所有者的意愿相一致，必须通过合理的制度安排进行，必须从法律上予以确认。由于国有企业改革是涉及经济体制改革的大局问题，是整个经济体制改革的重中之重。因此，要保证这种制度安排是合理的，有效的，必须从国家立法的角度来科学地界定产权，以此来保证产权制度的有效运行和科学实施。只有建立和健全合理的有效的产权制度及其相关的配套制度体系，并保证其有效地运行，企业组织结构安排与调整，资产重组与优化才能有效地进行，所有权与经营权的关系问题才能解决，国有企业改革的目的才能达到。

（三）产权制度改革的推进手段及方式带有局限性。

我国走向市场经济与西方国家不同，它是由政府直接启动的。这个特点决定了我国市场经济的发育程度，是由党和政府有计划地设计和推进的。表现在经济生活中，就是习惯用行政手段和方式来指导改革，忽视法律制度建设，不善于用法治的手段来引导改革规范改革。从积极意义上讲，由政府有计划地推进市场经济的发育，可以尽可能地缩短由计划经济向市场经济转换的时间，减少这一进程中的阻力。但是，将市场经济的发展完全纳入政府的计划，又可能导致市场的非正常发展。

（四）国有企业产权改革的配套法律制度建设没有跟上，产权改革的法律制度规定比较原则，缺乏可操作性。

在改革的过程中，政府习惯用行政手段来推进改革，用发布文件和通知的办法来指导改革，一些应需出台的法规没有出台，相关的配套法律制定工作没有跟上，尤其是有关产权法律制度建设工作没有跟上。虽然在改革过程中，国务院及其职能部门也制定出台了一些行政法规和部门规章，但这些法规和规章部门化色彩严重，利益部门化，部门保护主义比较严重。一些法规之间，规章之间，法规与规章之间相互冲突，不一致、不协调、不统一。同时，许多法规也大都是一些原则性规定，缺乏可行性和可操作性，实施起来非常困难。

（五）、法律运行不畅，执法环境不好

法律出台以后，关键在于实施，制定出来的法律得不到有效实施，所立之法也就失去了应有的意义。围绕国有企业改革，我们虽然出台了一些数量有限的法律如《企业法》、《公司法》、《国有企业转换经营机制》、《破产法》等，但这些法律并没有得到有效的实施，在国有企业公司制改造过程中，不少国有企业纷纷按照《公司法》规定改变为有限责任公司和股份有限公司，公司法人治理结构也按规定组建起来，但许多组建起来的公司大都是翻牌公司而已，根本没有按照法律规定去运行。法律成为经营者改变企业形式和逃避债务的工具。企业虽然变成了公司，但由于机制没有转换，改制后的公司照样亏损。由于政府与企业都没有按照《公司法》规定，使所有权与经营权分离，国家没有以民事主体的身份对公司中的国有资产行使所有权，而仍然以国家这一权力组织体系的面孔出现，以所有者和管理者的双重身份涉足经济生活，对国有企业改选后的公司进行干预。企业经营人员也没有按照《公司法》的规定真正去依法经营，管理公司。法律设定的目的并没有达到，形同虚设。

（六）、国有企业产权改革缺乏有效的监督机制

在国有企业产权改革过程中，对改革本身及其过程的监督是有限的，并没有地位。首先，人大对政府在改革过程中的工作监督作用没有发挥出来。虽然在每年的两会期间，人大也对政府的工作报告进行了审议，但对闭会期间政府及其职能部门工作状况，人大检查的不仅力度不够，而且也由于《监督法》迟迟未出台，使监督工作难以进行。其次，人民群众对国有企业产权改革的监督作用没有发挥出来。在改革过程中，人民群众成了改革的对象，企业要减员增效，裁员分离，转岗就业，人民群众从某种意义上讲已不是改革的主体，而是改革的被动接受者，当然其对改革的监督作用就很难发挥。最后，从制度建设的角度看，有关国有企业改革的监督制度不完善，或者制度安排不科学，不好操作，从而使监督工作一方面无法可依，另一方面又有法不依。如《企业法》中规定了有关企业内部的监督制度，但只是一些原则性规定，但由于规定过于原则，监督起来也是困难重重。再如，我国《公司法》规定了公司董事、监事、经理的任职资格，但由于我国企业家市场并未形成，对企业家和经理人员的档案并不规范统一，更没有形成一个规范有序的网络管理。因此，这个规定实际上无法真正实施，对董事、监事和经理的监督工作也很难作致有效。

（七）主体价值取向的单一利益，导向即依经济利益不断增长作为推动改革的动力问题并没有解决。

早在改革初期，我国实际上就已经意识到企业行为短期化、职工物质利益刚性问题，尤其是每一步改革的推进都要使国家付出巨大成本以致到了财政不胜负担的程度，也已作为重要问题提上日程，并试图通过调整承包基数，完善承包方案等做法使主体行为有所收剑，但措施几乎都在利益刚性冲击下归于失败，即使连现代公司治理结构这最后一道防线在它面前也显得势孤力单了，实践证明，经济主体价值取向单一利益的改革，仅仅以主体经济利益不断增长作为推动改革的动力是十分有害的，其结果只能强化主体的利益刚性，在特定环境条件下，必然导致主体行为的扭曲，以片面追求速度为价值取向，盲目上项目，重复建设，为考虑社会效益和公平，使机会主义泛滥。

（八）产权制度约束软化

在市场经济条件下，国有资产所有权归国家所有，国家及其代理机构作为国有资产所有者具有运用国有资产投资谋利的行为权利，而且也规定劳动者对自身劳动力拥有所有权，对自己私人资产享有所有权，这就决定了劳动者即有投资收益权，又有劳动收益权。从法律规定上讲，各主体产权界定是十分清楚的，但在改革过程中，国家所有权与企业所有权等问题逐存在种种误区，没有划清它们之间的界限，影响了改革。

1、混淆了国家所有权与企业所有权，市场主体首先必然是所有权主体的理论，使国有资产所有权主体变得模糊不清，因为照此推理，国有企业作为市场主体也就成为国有资产所有权主体，但产权不等于所有权，二者的关系是一种委托代理关系。把产权主体混同于所有权主体，也就把企业行为权限扩大为所有者的行为权限，企业行为失去所有权主体的约束也就成为必然。

2、混淆了国家所有权与全国所有权，全民所有制来用国家所有制形式，政府及其下设机构代理国有资产所有权主体，是我国的基本体制特点。这种体制必然产生两种后果：其一，所有权掌握在以社会目标为价值取向的政府手中，政府为完成社会目标必然要借助所有权把社会职能往企业身上分解，使国有资产所有权很难向收益最大化的价值取向去运行。其二，社会主义市场经济承认多种所有权并存，私人所有权，集体所有权等主体明确，且具有局部性，而全民所有权则具有总体性，涵盖社会每个成员。由此推论，其他所有者不仅拥有自己的独立所有权。而且应当部分拥有全民所有权，只有国有企业职工没有自己独立的所有权而只拥有单一全民所有权，这显然是不公平的。

三、国有企业产权改革的几点思路

国有企业产权改革的基本思路应当是：以制度建设为根本，以法治推进为手段，按照产权清晰，产权结构多元化的原则，实施国有资产管理体制的改革，做到国有企业产权流动规范化和有序化；建立健全公司法人治理结构，形成合理有效的激励和制约机制；进行人事制度改革，为建立企业家市场创造条件。

产权清晰有三个方面的要求：第一，产权的归属要清晰，即产权主体要清晰，产权归谁，谁就拥有产权；第二，产权主体之间的产权关系要清晰，即产权主体之间的责权利要清晰，尤其是责任要明确；第三，有关产权的规则要清晰，要完备健全。

要做到产权清晰，必然要求政企分开、政资分开，而要做到政企分开、政资分开，必须改革国有企业管理体制和国有资产管理体制，从体制上解决国有资产产权归属问题。

在建立完备有效的国有资产体制的基础上，建立健全公司法人治理结构，解决国有资产委托人与代理人之间的所有权与经营权的授权与控权问题，激励与约束问题，权利和责任问题。除此之外，还要做好人事制度改革的配套工作。

产权清晰，但产权结构不合理，并不能实现产权的效率。要做到产权结构配置有效合理，必然要求产权的流动。只有产权高效有序的流动，在运行中根据自己的意愿自由地选择适合自己的交易对象，才能真正解决好资产的有效配置问题，解决好在运行中选择自己信任的资产经营者和代理人。

法治是保障产权改革的实现和有效进行的根本，必须加强法治，动用法治的手段和方式来推动改革。因此，必须加强立法工作，提高立法质量，健全产权法律制度；提高产权主体的法律素质，树立法律至上观念，提高产权主体的执法水平和守法意识，真正树立法律在全社会各个方面的权威地位。 

〖参考文献：〗1、黄方域《企业的产权分析》

 2、李再扬《中国产权改革问题研究评述》

 3、邓成明《国有企业产权制度改革的法律思考》 

 4、董建华《关于深化国有企业改革的几个问题》